1998年的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》均将控制（）转为（）作为土地用途管制的核心和重点，对农用地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在，严重影响国家粮食安全。